Fabricante e revenda na mesma licitação: o que é permitido e como manter as propostas independentes

Este texto trata das licitações regidas pela Lei nº 14.133/2021. As licitações de empresas estatais seguem a Lei nº 13.303/2016 e não são abordadas aqui.

Resumo: o que é permitido e o que não é

Por que a participação simultânea é permitida

O art. 14 da Lei nº 14.133/2021 lista quem não pode disputar uma licitação: o autor do projeto e empresas ligadas a ele, quem está sancionado, quem tem vínculo com agentes do órgão, empresas condenadas por trabalho infantil ou análogo ao de escravo e empresas controladoras, controladas ou coligadas concorrendo entre si. A relação comercial entre fabricante e revenda não está na lista.

O art. 9º, I, a, da mesma lei proíbe o agente público de admitir situações que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo da licitação. A cláusula de edital que impede, sem fundamento pertinente e demonstrado, a revenda de concorrer com o fabricante, ou duas revendas da mesma marca de concorrerem entre si, restringe a disputa sem base legal. Qualquer pessoa pode impugnar o edital até três dias úteis antes da data de abertura do certame (art. 164).

A exceção do art. 14, V, remete à Lei das S.A. (Lei nº 6.404/1976). Controlada é a sociedade em que a controladora, diretamente ou por meio de outras controladas, tem de modo permanente preponderância nas deliberações e o poder de eleger a maioria dos administradores. Coligada é aquela em que a investidora tem influência significativa, isto é, o poder de participar das decisões financeiras ou operacionais sem controlá-la. Essa influência é presumida quando a investidora detém 20% ou mais dos votos do capital da investida (art. 243, §§ 1º, 2º, 4º e 5º). A revenda que tem o fabricante como sócio deve verificar esse ponto antes de participar.

Na análise de conluio, o Tribunal de Contas da União examina o conjunto de provas. No Acórdão 1.798/2024-Plenário, relativo a pregões anteriores à nova lei, manteve a declaração de inidoneidade de empresas de uma mesma família que disputavam os mesmos itens. Propostas figurativas e o compartilhamento de sede, contador e infraestrutura de informática fizeram parte desse conjunto.

Quando a relação comercial vira conluio

A relação entre fabricante e revenda envolve troca legítima de informação: a revenda precisa do preço de fornecimento, de prazos e de suporte técnico para formar sua proposta. O problema surge quando a informação que circula é o preço que cada concorrente pretende ofertar, ou quando as empresas combinam quem vence. O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) trata esse arranjo como cartel em licitação, e o fabricante ou distribuidor que organiza a combinação pode responder junto com as revendas. Caracterizam ou indicam coordenação:

• Compartilhar, entre empresas que vão disputar o mesmo certame, o preço que cada uma pretende ofertar ou a estratégia de lances.
• Repassar, pelo fabricante ou distribuidor, a proposta pretendida por uma revenda às demais.
• Apresentar proposta de cobertura: preço alto ou proposta incompleta apenas para simular disputa.
• Dividir órgãos, regiões ou lotes entre revendas, ou fazer rodízio de vencedores.
• Combinar abstenção: deixar de participar ou de dar lances para que outra empresa vença.

Quando o próprio fabricante também concorre, convém que a equipe de venda direta não tenha acesso à estratégia de preço das revendas.

Em 2023, o CADE condenou 18 empresas e 20 pessoas físicas por cartel em licitações de projetores e lousas interativas. O distribuidor da marca recebia de uma revenda os dados do cliente e o preço pretendido e os repassava às demais, que apresentavam propostas de cobertura. O tribunal do CADE chamou o arranjo de cartel hub-and-spoke e aplicou multas de cerca de R$ 7,9 milhões (Processo Administrativo nº 08012.007043/2010-79). O que caracterizou o cartel foi a centralização de informação sensível para organizar as propostas; a decisão não considerou ilegal, por si só, a política de dar prioridade à revenda que prospectou o cliente.

Em março de 2026, a Superintendência-Geral do CADE recomendou ao tribunal do órgão a condenação de empresas e pessoas físicas por cartel em pregões de business intelligence. A investigação começou com um acordo de leniência de uma fabricante de software.

O que está em jogo

• Pela Lei de Licitações, fraudar a licitação, comportar-se de modo inidôneo e praticar ato lesivo previsto na Lei Anticorrupção são infrações (art. 155, IX, X e XII) punidas, após processo, com declaração de inidoneidade de 3 a 6 anos, que impede contratar com todos os entes federativos (art. 156, § 5º).
• Pela Lei Anticorrupção, frustrar ou fraudar, por ajuste ou combinação, o caráter competitivo da licitação é ato lesivo (Lei nº 12.846/2013, art. 5º, IV, a). A multa vai de 0,1% a 20% do faturamento bruto do exercício anterior à instauração do processo, excluídos os tributos (art. 6º, I). A empresa responde objetivamente pelos atos praticados em seu interesse ou benefício (art. 2º).
• Pela Lei de Defesa da Concorrência, combinar preços, condições, vantagens ou abstenção em licitação é infração da ordem econômica (Lei nº 12.529/2011, art. 36, § 3º, I, d), com multa de 0,1% a 20% do faturamento bruto no ramo de atividade em que ocorreu a infração (art. 37, I).
• No Código Penal, frustrar ou fraudar o caráter competitivo da licitação, com o intuito de obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicação, é crime punido com reclusão de 4 a 8 anos e multa (art. 337-F). A responsabilidade penal é das pessoas físicas e depende da prova dessa conduta.

A mesma conduta pode ter consequências distintas em cada uma dessas leis. Quando a infração licitatória também é ato lesivo da Lei Anticorrupção, a Lei nº 14.133/2021 determina que as duas sejam apuradas e julgadas em conjunto, nos mesmos autos (art. 159).

Cuidados para quem vende por meio de revendas

A participação simultânea é legítima quando cada empresa decide sozinha se participa, quanto cobra e como dá lances. As medidas abaixo ajudam a demonstrar essa independência. São recomendações de organização, não exigências legais expressas.

Fabricante

• Ter regras escritas para a rede de revendas sobre licitações públicas, que proíbam a circulação, entre revendas, do preço pretendido e de informações de clientes.
• Separar a equipe que vende diretamente ao governo da equipe que dá suporte às revendas, com controle de acesso às informações de preço.
• Adotar critérios objetivos e documentados para o registro de oportunidades e para a emissão de declarações e cartas de solidariedade, sem usá-los para definir quem vence. A carta de solidariedade pode ser solicitada pelo órgão, de forma motivada, quando o licitante for revendedor ou distribuidor (art. 41, IV).
• Treinar as equipes comerciais e as revendas e manter canal de denúncia.

Revenda

• Decidir o lance internamente, por pessoas da própria empresa, e guardar a memória de cálculo do preço.
• Usar do fabricante apenas o necessário para a proposta, como preço de fornecimento, prazo e suporte técnico, sem compartilhar com ele ou com outras revendas a proposta ou a estratégia de lances antes do resultado.
• Restringir o acesso às propostas e às credenciais do sistema de compras a pessoas da própria empresa.
• Registrar por escrito os motivos da decisão de não participar de um certame.

O programa de integridade também conta na Lei nº 14.133/2021. É critério de desempate (art. 60, IV), é obrigatório para o vencedor de contratações de grande vulto, no prazo de seis meses da assinatura do contrato (art. 25, § 4º), é considerado na aplicação de sanções (art. 156, § 1º, V) e é condição para a reabilitação nos casos de declaração falsa e de ato lesivo da Lei Anticorrupção (art. 163, parágrafo único). Na administração federal, o Decreto nº 12.304/2024 regulamenta esses pontos, com avaliação pela Controladoria-Geral da União (CGU).

Perguntas frequentes

O edital pode proibir a revenda de participar se o fabricante também participar?

Em regra, não, salvo impedimento legal ou fundamento pertinente e demonstrado. A Lei nº 14.133/2021 não traz essa vedação, e a restrição indevida à competição contraria o art. 9º, I, a. Qualquer pessoa pode impugnar o edital até três dias úteis antes da abertura do certame (art. 164). O impedimento legal é o das empresas controladoras, controladas ou coligadas, que não podem concorrer entre si (art. 14, V).

Duas revendas da mesma marca podem disputar o mesmo pregão?

Sim, desde que cada uma decida seu lance de forma autônoma e não haja impedimento entre elas, como relação de controle ou coligação. A política comercial do fabricante, como o registro de oportunidades, não pode servir para definir previamente quem vence.

Ter preço parecido com o de outra revenda é indício de conluio?

Isoladamente, não comprova conluio, sobretudo quando o produto e o custo de aquisição são os mesmos. O que leva a exame mais detido é o conjunto: diferença mínima em muitos itens, propostas com o mesmo erro ou formato, estrutura compartilhada ou abstenções coincidentes.

O que acontece com a empresa se o conluio for comprovado?

Após processo, pode haver declaração de inidoneidade de 3 a 6 anos pela Lei de Licitações e multas calculadas sobre o faturamento pela Lei Anticorrupção e pela Lei de Defesa da Concorrência, como descrito acima. Os dirigentes podem responder criminalmente se ficar provado que agiram para obter vantagem com a adjudicação.

O programa de integridade protege a empresa?

Não afasta a responsabilidade. Na Lei nº 14.133/2021, conta como critério de desempate, é considerado na aplicação de sanções e é condição de reabilitação em certos casos. Também ajuda a demonstrar que a empresa atuou de forma independente.